L’articolo 56 del Codice del Terzo Settore regola le convenzioni tra Pubbliche Amministrazioni e Enti del Terzo Settore, disegnando un perimetro chiaro e rigoroso per la collaborazione con le organizzazioni a prevalenza volontaria. La norma favorisce ed è incarnante del principio di sussidiarietà, che nella sua connotazione orizzontale (articolo 118 della costituzione) prevede la collaborazione tra pubblico e privato. Se da un lato quindi si fa portatrice di principi costituzionali, dall’altro ma d’altro impone linee stringenti su trasparenza, selezione, contenuti contrattuali e rendicontazione, che vanno a regolare questo rapporto con l’obiettivo di assicurare che l’affidamento di servizi sociali a ODV e APS produca un effettivo vantaggio pubblico senza generare profitti per gli enti convenzionati.
Le convenzioni disciplinate dall’articolo 56 si rivolgono in via specifica alle Organizzazioni di Volontariato (ODV) e alle Associazioni di Promozione Sociale (APS) e sono possibili solo se le organizzazioni risultano iscritte al Registro Unico Nazionale del Terzo Settore da almeno sei mesi. L’ambito oggettivo è circoscritto allo svolgimento di attività o servizi sociali di interesse generale “in favore di terzi”.
La stipula di convenzioni è ammessa solo se la Pubblica Amministrazione dimostra che tale scelta è “più favorevole rispetto al ricorso al mercato”, questo significa che la Pubblica Amministrazione può scegliere una convenzione con un ente del Terzo Settore (ODV o APS) solo se dimostra, con chiarezza e motivazioni trasparenti, che questa soluzione porta un beneficio maggiore rispetto all’affidamento “di mercato” del servizio, cioè tramite gara d’appalto o contratti con imprese private (o altre procedure concorrenziali). Non si tratta solo di spendere meno: “più favorevole” vuol dire che la convenzione garantisce un valore complessivo superiore per la collettività (in termini di: qualità del servizio, radicamento territoriale, inclusione sociale, presenza di volontari formati, continuità e prossimità) elementi che spesso un ente non profit può offrire meglio di un operatore commerciale. Per questo l’amministrazione deve spiegare nel bando perché la convenzione è preferibile e selezionare l’ente con una procedura pubblica e imparziale, così da rispettare trasparenza, parità di trattamento e interesse generale.
Il tutto quindi inizia con la pubblicazione di un bando o di un atto di indizione, da parte della pubblica amministrazione, in cui riporterà tutte le informazioni necessarie per candidarsi, il servizio oggetto di convenzione e il perché tale procedura risulta essere maggiormente vantaggiosa rispetto a quanto sopra chiarito. Segue poi la selezione degli enti che avviene tramite procedure di evidenza pubblica, ovvero procedure che rispettino i principi di imparzialità, pubblicità, trasparenza, partecipazione e parità di trattamento (art. 12 Legge 241/1990).
I criteri di valutazione per individuare i partner includono diversi fattori come: disponibilità di risorse, capacità tecnica e professionale, esperienza documentata e progettualità, nonché l’organizzazione, la formazione e l’aggiornamento dei volontari. Gli atti di indizione e i provvedimenti finali devono essere pubblicati sui siti istituzionali delle amministrazioni, anche nella sezione “Amministrazione trasparente”.
Un punto distintivo dell’articolo 56 è il regime economico: le convenzioni possono prevedere esclusivamente il rimborso delle spese effettivamente sostenute e documentate. Sono vietati rimborsi forfettari, maggiorazioni, accantonamenti, ricarichi o altre forme di profitto. È ammesso il rimborso dei costi indiretti solo nella misura direttamente imputabile all’attività oggetto della convenzione. Questo principio tutela il carattere non‑profit degli enti convenzionati e garantisce che i fondi pubblici servano a coprire i costi reali del servizio.
La copertura degli oneri assicurativi previsti dall’articolo 18 del CTS è considerata elemento essenziale della convenzione e grava sull’amministrazione pubblica partner.
Per quanto concerne il contenuto le convenzioni devono disciplinare in modo dettagliato aspetti essenziali per l’esecuzione e il controllo delle attività:
- durata e modalità di esecuzione del rapporto convenzionale;
- contenuto e modalità dell’intervento volontario;
- numero e qualifiche delle persone impegnate;
- modalità di coordinamento tra volontari, eventuali lavoratori e operatori pubblici;
- schemi di verifica delle prestazioni, indicatori di qualità e controllo dei risultati;
- obblighi di rendicontazione economica e di trasparenza;
- modalità di risoluzione del rapporto e garanzie per la continuità dei servizi;
- rispetto degli standard organizzativi e strutturali previsti dalla normativa nazionale o regionale.
Queste clausole assicurano che la collaborazione sia pianificata, verificabile e rispettosa dei diritti e della dignità degli utenti.
Altre disposizioni del Codice richiamano parti dell’articolo 56: per esempio, le convenzioni relative ai servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza si allineano ad alcune prescrizioni economiche e operative dell’articolo 56. Inoltre, le ODV e le APS che realizzano progetti approvati nell’ambito delle convenzioni possono accedere, in certi casi, a forme di agevolazione creditizia (art. 67), con modalità analoghe a quelle previste per le cooperative.
In pratica, l’articolo 56 costruisce un “ponte” tra pubblico e privato con prevalenza di volontariato: consente alle amministrazioni di affidare funzioni sociali a ODV e APS quando ciò risulti più efficace e conveniente per la collettività, a condizione che l’accordo sia trasparente, tracciabile e orientato esclusivamente alla copertura dei costi del servizio. Questo approccio tutela cittadini, amministrazione e soggetti beneficiari, evitando che i fondi pubblici diventino fonte di lucro per gli enti convenzionati.