Le convenzioni disciplinate dall’articolo 56 del D.Lgs. 117/2017 (il Codice del Terzo Settore, d’ora in poi CTS) rappresentano uno degli strumenti principali attraverso cui le pubbliche amministrazioni possono collaborare con gli enti del Terzo settore per erogare servizi alla collettività. Non si tratta di un semplice contratto d’appalto, ma di un rapporto di tipo collaborativo e sussidiario, fondato sulla condivisione di finalità civiche e di utilità sociale. Possono stipulare tali convenzioni con le pubbliche amministrazioni esclusivamente le organizzazioni di volontariato e le associazioni di promozione sociale, iscritte da almeno sei mesi nel Registro Unico Nazionale del Terzo Settore. La scelta di limitare l’istituto a queste due tipologie non è casuale: ODV e APS si avvalgono prevalentemente dell’apporto di associati-volontari e incarnano una vocazione solidaristica più marcata rispetto agli altri enti del Terzo settore. L’oggetto della convenzione è inoltre circoscritto, potendo riguardare unicamente attività o servizi sociali di interesse generale svolti in favore di terzi (quindi non degli associati) coerentemente con le finalità che caratterizzano questi enti.
Un aspetto spesso frainteso è la condizione posta dalla norma, secondo cui la convenzione può essere stipulata solo se risulta più favorevole rispetto al ricorso al mercato. Questa previsione viene talvolta letta come una mera valutazione economica al ribasso, ma non è così. Le Linee Guida ministeriali adottate con D.M. 72 del 31 marzo 2021 chiariscono che si tratta di una valutazione complessiva che la pubblica amministrazione è chiamata a svolgere: non si chiede di dimostrare soltanto che la convenzione costi meno di un appalto, bensì di verificare che essa sia in grado di conseguire quegli obiettivi di solidarietà, accessibilità e universalità che il mercato, da solo, non garantisce. In altri termini, il “maggior favore” si misura anche in termini qualitativi e sociali, e non solo in termini di prezzo.
Uno degli aspetti più qualificanti dell’istituto, e al tempo stesso più delicati nella pratica, è il regime economico. L’articolo 56, comma 2, è netto: le convenzioni possono prevedere esclusivamente il rimborso delle spese effettivamente sostenute e documentate. Non è ammesso alcun corrispettivo, nessuna maggiorazione, nessun accantonamento, nessun ricarico o voce assimilabile. Il rimborso dei costi indiretti è consentito, ma limitato alla quota parte direttamente imputabile all’attività oggetto della convenzione. Si tratta di una scelta del legislatore deliberatamente orientata a tenere il sistema convenzionale fuori dalla logica del profitto e dello scambio sinallagmatico, preservandone la natura solidaristica e, non da ultimo, la sua compatibilità con il diritto europeo sugli aiuti di Stato. Le spese devono dunque essere reali, tracciabili e documentate: ogni rimborso forfettario o presunto è escluso.
A norma di legge, infine, la convenzione deve contenere una serie di elementi obbligatori, puntualmente elencati dall’articolo 56, comma 4, del CTS. Si tratta di disposizioni cogenti, e non facoltative, che le parti devono rispettare al momento della stipula. La convenzione deve infatti prevedere le condizioni necessarie a garantire la continuità delle attività e il rispetto dei diritti e della dignità degli utenti, nonché degli standard organizzativi e strutturali previsti dalla normativa; la durata del rapporto convenzionale; il contenuto e le modalità dell’intervento volontario; il numero e l’eventuale qualifica professionale delle persone impegnate nelle attività convenzionate; le modalità di coordinamento tra volontari, lavoratori dell’ente e operatori dei servizi pubblici; le coperture assicurative di cui all’articolo 18 CTS, che rientrano necessariamente tra le spese ammesse a rimborso; i rapporti finanziari relativi alle spese da ammettere a rimborso, con esclusione di qualsiasi attribuzione a titolo di maggiorazione, accantonamento, ricarico o simili; le modalità di risoluzione del rapporto; le forme di verifica delle prestazioni e di controllo della loro qualità; la verifica dei reciproci adempimenti; e le modalità di rimborso delle spese, nel rispetto del principio di effettività. Una convenzione che non contenga questi elementi è incompleta e potenzialmente viziata.