Nel catalogo delle disposizioni del Codice del Terzo settore, l’art. 29 del d.lgs. 117/2017 è una di quelle che quasi nessuno cita nelle assemblee e quasi nessuno ha mai attivato davvero. Eppure è la norma che risponde alla domanda più scomoda della vita associativa: cosa può fare un associato quando ritiene che il consiglio direttivo stia gestendo male l’ente, e gli organi interni non reagiscono? Prima della riforma la risposta era, in larga parte, “poco”. La giurisprudenza escludeva l’applicabilità del controllo giudiziario societario di cui all’art. 2409 c.c. alle associazioni, riconosciute e non riconosciute; restavano l’azione di responsabilità, l’impugnazione delle delibere e, per le sole persone giuridiche riconosciute, il potere di intervento dell’autorità governativa. L’art. 29 cambia lo scenario, importando nel Terzo settore due strumenti di derivazione societaria: la denunzia al tribunale e la denunzia all’organo di controllo. Non è casuale la sua collocazione nel Titolo IV, Capo III, dedicato all’ordinamento e all’amministrazione, tra l’art. 28 sulla responsabilità degli amministratori e l’art. 30 sull’organo di controllo: i tre articoli vanno letti insieme, perché l’uno è la premessa dell’altro.
Il primo comma stabilisce che almeno un decimo degli associati, l’organo di controllo, il soggetto incaricato della revisione legale dei conti ovvero il pubblico ministero possono agire ai sensi dell’art. 2409 c.c., in quanto compatibile. I presupposti restano quelli societari: il fondato sospetto che gli amministratori, in violazione dei doveri legali e statutari, abbiano commesso gravi irregolarità nella gestione idonee ad arrecare danno all’ente. Non basta dunque il dissenso politico sulle scelte del direttivo, né l’irregolarità formale isolata: serve gravità e serve potenzialità di danno. Sentiti in camera di consiglio amministratori e organo di controllo, il tribunale può disporre l’ispezione dell’amministrazione, adottare provvedimenti provvisori e, nei casi più gravi, revocare gli amministratori nominando un amministratore giudiziario. È l’unico rimedio che consente di rimuovere un organo di amministrazione senza passare dall’assemblea, e questo lo rende decisivo proprio nelle situazioni in cui l’assemblea è controllata da chi si vorrebbe rimuovere; resta però la valvola prevista dal terzo comma dell’art. 2409 c.c., per cui se l’assemblea sostituisce spontaneamente amministratori e sindaci con soggetti di adeguata professionalità che si attivano per accertare le irregolarità, il tribunale può soprassedere.
Due elementi di questo primo comma meritano attenzione particolare. Il primo è la legittimazione del pubblico ministero: nel diritto societario il PM può agire ex art. 2409 c.c. solo nei confronti di società che fanno ricorso al mercato del capitale di rischio, mentre qui la legittimazione è generalizzata a tutti gli enti associativi e fondazionali del Terzo settore. È una scelta coerente con la natura del settore, perché enti che godono di agevolazioni fiscali, accedono al 5 per mille, gestiscono risorse pubbliche e sono iscritti a un registro pubblico portano un interesse collettivo alla correttezza della gestione tale da giustificare un presidio d’ufficio. Il secondo elemento è la soglia di un decimo degli associati, che sostituisce le percentuali di capitale dell’art. 2409 c.c.: coerente con il principio “una testa, un voto”, ma non priva di effetti collaterali, perché nelle associazioni molto grandi raccogliere il dieci per cento degli iscritti è un’impresa organizzativa più che giuridica. Per le fondazioni, dove gli associati non esistono, la via del primo comma è percorribile solo da organo di controllo, revisore legale e pubblico ministero, ed è anche per questo che l’art. 30 rende l’organo di controllo sempre obbligatorio nelle fondazioni del Terzo settore. Quanto alla clausola di compatibilità, il rinvio non è integrale: vanno adattate le soglie di legittimazione, il riferimento alle società quotate e la stessa nozione di danno, che qui riguarda l’ente e la destinazione del suo patrimonio ai fini di interesse generale; resta invece aperta la questione della competenza, perché se è pacifico che decida il tribunale in composizione collegiale del luogo in cui l’ente ha sede, la devoluzione alla sezione specializzata in materia di impresa è discussa, dato che l’ETS non è necessariamente un’impresa.
Il secondo comma disegna un canale meno traumatico, quello della segnalazione all’organo di controllo. La regola base è che ogni associato può denunziare fatti che ritiene censurabili, e l’organo di controllo deve tenerne conto nella relazione all’assemblea: obbligo debole, ma non nullo, perché la relazione è documento accessibile e la sua omissione è essa stessa fonte di responsabilità. Nelle associazioni, riconosciute o non riconosciute, con più di cinquecento associati la denunzia richiede invece almeno un decimo degli associati, in un filtro anti-abuso pensato per gli enti di massa. Se poi la denunzia proviene da almeno un ventesimo degli associati, l’organo di controllo deve procedere ai sensi dell’art. 2408, secondo comma, c.c., ossia indagare senza ritardo e riferire le proprie conclusioni all’assemblea, convocandola immediatamente quando i fatti denunziati appaiano fondati e urgenti. Qui va segnalato un piccolo cortocircuito tecnico: nelle associazioni con più di cinquecento associati la soglia di ammissibilità di un decimo è sempre superiore a quella che attiva l’obbligo rinforzato di un ventesimo, con la conseguenza che in quegli enti ogni denunzia ammissibile fa automaticamente scattare il dovere di indagine, e la soglia del ventesimo conserva autonomia applicativa solo negli enti fino a cinquecento associati, dove serve a trasformare la segnalazione individuale, che genera solo un obbligo di menzione, in un obbligo di accertamento. Il limite strutturale della norma sta però nell’inciso “se nominato”: l’organo di controllo è obbligatorio nelle fondazioni e, nelle associazioni, solo al superamento per due esercizi consecutivi di due dei tre parametri dell’art. 30, cioè centodiecimila euro di attivo dello stato patrimoniale, duecentoventimila euro di ricavi e proventi e cinque dipendenti occupati in media. Nella grande maggioranza delle associazioni italiane l’organo di controllo semplicemente non esiste, il secondo comma resta lettera morta e rimane disponibile solo la via giudiziaria del primo comma, che richiede il decimo degli associati: è l’argomento più solido a favore della nomina volontaria di un organo di controllo anche sotto soglia.
Il terzo comma esclude dall’applicazione dell’articolo gli enti di cui all’art. 4, comma 3, del Codice, cioè gli enti religiosi civilmente riconosciuti, ai quali il Codice si applica soltanto limitatamente alle attività di interesse generale svolte attraverso il cosiddetto ramo ETS e a condizione che adottino un apposito regolamento. L’esclusione è coerente, perché questi enti conservano un proprio ordinamento, canonico o statutario, e una propria struttura di governo difficilmente compatibile con un intervento giudiziario di revoca degli amministratori.
La lezione più concreta, però, arriva dalla prima applicazione giurisprudenziale nota. Con ordinanza del 31 dicembre 2024 il Tribunale di Sciacca ha dichiarato inammissibile un ricorso proposto ai sensi degli artt. 29 CTS e 2409 c.c. dagli associati di un’associazione non riconosciuta, già Onlus, contro il proprio consiglio di amministrazione, per il difetto della qualificazione dell’ente come ente del Terzo settore: non essendo iscritto al RUNTS né avendo adeguato lo statuto, all’ente si applicavano soltanto le norme del codice civile relative al tipo, e la porta dell’art. 29 restava chiusa. Il principio è netto e ha una ricaduta operativa immediata, perché significa che l’iscrizione al Registro unico non è solo la condizione per accedere alle agevolazioni, ma anche la condizione per accedere alle tutele: chi è rimasto fuori dal RUNTS ha rinunciato, spesso senza saperlo, anche a questo strumento di protezione delle minoranze associative.