Nella lettura corrente dell’art. 5 del Codice del Terzo settore l’attenzione si concentra sull’elenco delle ventisei lettere, quasi si trattasse di un catalogo al quale sia sufficiente attingere per confezionare l’oggetto sociale. Passa così inosservato l’inciso che precede l’elenco e che ne condiziona l’intera portata, si considerano di interesse generale, «se svolte in conformità alle norme particolari che ne disciplinano l’esercizio», le attività aventi ad oggetto quelle materie. La qualificazione, dunque, è doppiamente condizionata. Occorre anzitutto che l’attività rientri oggettivamente in una delle lettere, ma occorre altresì che essa sia esercitata nel rispetto della disciplina di settore che la governa. Il difetto del secondo requisito non è una mera irregolarità operativa, ma fa venire meno la qualificazione dell’attività come di interesse generale, e poiché l’ente del Terzo settore è tale in quanto eserciti in via esclusiva o principale attività di interesse generale, il vizio risale dall’attività all’ente. Delle due verifiche che la clausola impone, la prima — l’esatta delimitazione di ciò che la singola lettera comprende — è tutt’altro che scontata, e alla sua conduzione sono dedicate queste pagine, con riferimento alla lettera a), che è insieme la più ricorrente negli statuti e la più imprecisamente perimetrata nella prassi.
La disposizione considera di interesse generale gli «interventi e servizi sociali ai sensi dell’articolo 1, commi 1 e 2, della legge 8 novembre 2000, n. 328, e successive modificazioni, e interventi, servizi e prestazioni di cui alla legge 5 febbraio 1992, n. 104, e alla legge 22 giugno 2016, n. 112, e successive modificazioni». Vi convivono tre blocchi distinti, ciascuno con una propria disciplina di riferimento: gli interventi e servizi sociali della legge quadro sull’assistenza, gli interventi in favore delle persone con disabilità della legge quadro del 1992, le misure di assistenza in favore delle persone con disabilità grave prive del sostegno familiare, comunemente note come «Dopo di noi».
Il primo blocco è quello di gran lunga più ampio, e la sua definizione si costruisce per rinvii successivi. L’art. 1, comma 1 della legge 328/2000 non definisce alcunché: enuncia le finalità del sistema integrato di interventi e servizi sociali, che la Repubblica assicura alle persone e alle famiglie per garantire qualità della vita, pari opportunità, non discriminazione e diritti di cittadinanza, e per prevenire, eliminare o ridurre le condizioni di disabilità, di bisogno e di disagio individuale e familiare derivanti da inadeguatezza di reddito, difficoltà sociali e condizioni di non autonomia. L’ancoraggio costituzionale è esplicito, agli artt. 2, 3 e 38. È una clausola finalistica, e come tale orienta l’interpretazione senza delimitare l’oggetto. Il comma 2 opera invece il rinvio definitorio, stabilendo che per interventi e servizi sociali si intendono tutte le attività previste dall’art. 128 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112.
È lì, dunque, che si trova la definizione. E la si trova costruita in negativo: per servizi sociali si intendono «tutte le attività relative alla predisposizione ed erogazione di servizi, gratuiti ed a pagamento, o di prestazioni economiche destinate a rimuovere e superare le situazioni di bisogno e di difficoltà che la persona umana incontra nel corso della sua vita, escluse soltanto quelle assicurate dal sistema previdenziale e da quello sanitario, nonché quelle assicurate in sede di amministrazione della giustizia». La tecnica è quella della definizione residuale, e l’ampiezza è deliberata: tutto ciò che è diretto a rimuovere una situazione di bisogno è servizio sociale, salve tre sole esclusioni.
Tre elementi di quella formula meritano di essere isolati.
- Il primo è l’inciso «gratuiti ed a pagamento». L’onerosità della prestazione non incide in alcun modo sulla qualificazione come servizio sociale e quindi come attività di interesse generale.
- Il secondo elemento è il riferimento alle situazioni di bisogno e di difficoltà «che la persona umana incontra nel corso della sua vita». Il destinatario è la persona lungo l’intero arco dell’esistenza, non una categoria protetta preventivamente individuata. La norma non richiede, in altri termini, che i beneficiari appartengano a una classe di soggetti svantaggiati tipizzata dalla legge, come invece accade in altri settori dell’ordinamento.
- Il terzo elemento sono le tre esclusioni: previdenza, sanità, amministrazione della giustizia. Occorre però evitare di leggerle come lacune del Codice, perché ciò che l’art. 128 espunge dalla nozione di servizio sociale il Codice lo recupera altrove, distribuendolo su lettere diverse dello stesso art. 5: gli interventi e le prestazioni sanitarie trovano collocazione nella lettera b), e le prestazioni socio-sanitarie di cui al d.P.C.M. 14 febbraio 2001 nella lettera c). L’esclusione, dunque, non restringe il perimetro dell’interesse generale, ma ne governa la ripartizione interna, con conseguenze che si apprezzano soprattutto in sede di redazione dell’oggetto sociale e di compilazione della domanda di iscrizione al RUNTS.
Delimitato in questi termini l’oggetto, resta inteso che la lettera a) esige, come tutte le altre, anche il secondo dei due requisiti da cui si sono prese le mosse, ossia che l’attività così individuata sia poi esercitata in conformità alle norme particolari che ne disciplinano l’esercizio. È però verifica ulteriore e distinta, che presuppone risolta la prima, giacché nessun titolo abilitativo vale a rendere di interesse generale un’attività che nel perimetro tracciato dall’art. 128 non rientra.